Kinshasa – Quatorze ans après l’adoption de sa première législation minière nationale, le Zaïre engage une nouvelle étape dans l’évolution de son droit minier. Avec les ordonnances-lois n° 81-013 du 2 avril 1981 et n° 82-039 du 5 novembre 1982, les autorités choisissent de consolider le cadre juridique existant plutôt que d’en modifier les fondements. Cette réforme, moins spectaculaire que celle de 1967 et moins ambitieuse que le futur Code minier de 2002, occupe pourtant une place charnière dans l’histoire de la gouvernance des ressources naturelles en République démocratique du Congo.
Loin d’instaurer une rupture, ces deux textes s’inscrivent dans la continuité de la législation de 1967. Ils renforcent le rôle de l’État dans la gestion du secteur minier tout en apportant des précisions destinées à améliorer le fonctionnement du dispositif juridique déjà en place.
Une réforme sans rupture
L’ordonnance-loi n° 81-013 reprend les grands principes établis quatorze ans plus tôt. Elle encadre les activités d’exploration et d’exploitation des mines et des hydrocarbures, définit les régimes juridiques applicables et précise les procédures d’octroi, de renouvellement et de retrait des titres miniers. Elle confirme également la nature particulière du domaine minier, distinct de la propriété foncière.
Quelques mois plus tard, l’ordonnance-loi n° 82-039 vient compléter ce dispositif en apportant plusieurs ajustements techniques et procéduraux, notamment en matière de zones d’exploitation artisanale et de conditions d’ouverture de certains gisements à ce type d’exploitation. L’objectif n’est pas de transformer le régime juridique, mais d’en améliorer l’application et d’en clarifier certaines modalités.
À travers ces deux textes, les autorités zaïroises privilégient ainsi la consolidation du cadre existant plutôt qu’une réforme structurelle.
L’État au centre de la gouvernance minière
Les ordonnances de 1981 et de 1982 réaffirment la place centrale de l’État dans la gestion des ressources minières.
L’attribution des droits miniers demeure fortement centralisée. L’administration conserve un rôle prépondérant dans le contrôle des activités extractives et les conventions minières restent soumises à l’approbation des autorités compétentes.
Cette organisation traduit la volonté des pouvoirs publics de maintenir un contrôle étroit sur un secteur considéré comme stratégique pour l’économie nationale. Le régime juridique conserve toutefois des caractéristiques qui seront progressivement jugées peu favorables à une forte compétitivité internationale, notamment en matière de fiscalité et de sécurité juridique perçue par certains investisseurs étrangers.
Entre ambitions et contraintes
Au début des années 1980, plusieurs États riches en ressources naturelles entreprennent de moderniser leur législation afin d’attirer davantage d’investissements et de renforcer la concurrence dans le secteur extractif.
Le Zaïre fait un choix différent. Les autorités privilégient la stabilité réglementaire et la continuité institutionnelle, dans un contexte marqué à la fois par la volonté de préserver la souveraineté de l’État sur le sous-sol et par les limites des capacités administratives et financières.
Sur le terrain, la mise en œuvre des ordonnances se heurte cependant à diverses difficultés. La faiblesse des services techniques, le manque de transparence dans la gestion du secteur et les insuffisances dans le suivi des exploitations réduisent la portée opérationnelle des réformes, malgré la cohérence du cadre juridique instauré.
Une étape de transition avant la grande réforme
Les textes de 1981 et de 1982 permettent d’assurer une certaine stabilité administrative dans un contexte économique complexe. Ils évitent une remise en cause brutale du régime minier et garantissent une continuité dans la gestion des ressources naturelles.
Mais cette stabilité met également en lumière les limites du modèle. L’absence de réformes structurelles, un environnement réglementaire progressivement jugé peu compétitif ainsi que des incitations fiscales et contractuelles limitées freinent le développement du secteur au fil des années.
Ces insuffisances apparaîtront avec davantage d’acuité au cours des crises des années 1990. Elles conduiront finalement les autorités congolaises à engager une réforme plus profonde, qui aboutira à l’adoption du Code minier du 11 juillet 2002.
Les grandes dates
- 1937 : Décret minier belge, cadre juridique de référence durant la période coloniale.
- 3 mai 1967 : Ordonnance-loi n° 67-231, première législation générale nationale sur les mines et les hydrocarbures.
- 2 avril 1981 : Ordonnance-loi n° 81-013 portant législation générale sur les mines et les hydrocarbures.
- 5 novembre 1982 : Ordonnance-loi n° 82-039 complétant le dispositif de 1981, notamment sur certains aspects techniques et sur l’exploitation artisanale.
- 11 juillet 2002 : Adoption de la loi n° 007/2002 portant Code minier, qui marque une refonte en profondeur du cadre juridique du secteur.
Le regard des experts
« Les ordonnances de 1981-1982 ont joué un rôle stabilisateur. Elles ont clarifié plusieurs procédures sans pour autant moderniser le modèle économique qui encadrait le secteur minier », observe un juriste congolais spécialisé en droit minier.
Une analyste en gouvernance extractive résume cette période en ces termes : « Le véritable tournant interviendra plus tard, lorsque la RDC cherchera à concilier l’attractivité pour les investisseurs avec les impératifs de souveraineté nationale et de redistribution des revenus miniers. »
Souvent éclipsées par la réforme de 1967 qui les précède et par le Code minier de 2002 qui leur succède, les ordonnances-lois de 1981 et de 1982 constituent pourtant une étape essentielle dans l’évolution du droit minier congolais. En consolidant le cadre juridique existant sans en modifier les fondements, elles assurent la continuité de la gouvernance du secteur et préparent, par leurs limites mêmes, les conditions de la profonde refonte qui interviendra au début des années 2000.
